동서로 찬반으로 쪼개진 민심, 국토부 “수요 예측 다시”…주민들 재산권 침해 호소, 토지거래허가구역 해제 검토
2024년 12월 29일 오전 9시 3분 전남 무안공항, 제주항공 여객기 참사가 벌어졌다. 탑승자 181명 가운데 179명이 사망했다. 단 두 명만 생존했다. 여객기가 충돌한 활주로 방위각 시설, 여객기 엔진 작동중지 원인이던 조류 출동 등 사고 원인도 복합적이다. 이제, 제주항공 참사 1주기다. 국내 공항은 현재 15개. 이 가운데 인천국제공항과 김포·김해·제주공항 등 4개 공항을 제외한 11곳은 최근 10년간 운영 적자다. 가장 최근 개항한 양양공항(2002년 4월 개항), 무안공항(2007년 11월)은 수요예측을 실패했다. 2015년~2024년 누적적자만 각각 1447억 원, 1679억 원에 달한다. 이런 가운데 현재 건설이 추진되고 있는 지방공항만 8개에 달한다. 가덕도신공항, 제주 제2공항, 흑산공항, 새만금공항, 울릉공항, 대구·경북통합 신공항, 백령공항, 서산공항 등이다. 일요신문은 제주항공 참사 1주기를 맞아 이들 8개 신공항 건설 추진 지역을 다녀왔다. 신설 공항 8곳의 건설 진척도, 논란과 쟁점, 향후 과제, 주민 반응 등을 현장 취재했다. [편집자주][일요신문] 국토교통부가 제주 제2공항의 항공수요 예측을 재조사하기로 했다. 2015년 11월 제주 제2공항 건설 계획을 발표한 지 10년 만이다. 제2공항 건설을 두고 도무지 풀리지 않는 도민 간 갈등에 정부가 답변을 내놓은 것인데 현장 반응은 좋지 않다. 정부는 제2공항 예정지인 성산읍 일대의 토지거래 규제의 조기 해제를 검토하고 있다.
#제2공항 두고 두 쪽 난 제주
예정대로라면 2025년에 개항했어야 했다. 하지만 지난 10년간 제주 지역 사회는 신공항 건설을 두고 찬성과 반대로 갈라져 상당한 진통을 겪다 2024년 9월에서야 기본계획 고시가 이뤄졌다.
2024년 9월 국토교통부가 고시한 제주 제2공항 건설사업 기본계획에 따르면 제2공항은 서귀포시 성산읍에 들어선다. 고성·난산·수산·신산·온평리 등 5개 마을에 걸친 예정지 면적은 551만㎡(166만 6800여 평)이다. 이는 제주국제공항 크기 약 349만㎡의 1.5배에 이르는 규모다. 주요 시설은 활주로 1개(길이 3200m, 폭 45m), 계류장, 여객·화물터미널, 교통센터, 주차장 등으로 총 사업비는 5조 4500억여 원이다. 새로운 개항 목표는 10년 늦춰진 2035년이다.
문제는 지난 10년간 지속된 찬·반 논쟁이 여전히 심하다는 점이다. 제주도의 경우 다른 어느 신공항 개발예정지역보다 지역 사회 입장이 첨예하게 갈렸다. 일요신문은 2024년 12월과 2025년 12월 제주도를 방문해 지역 사회의 의견을 들었다.
지난 12월 5일 성산일출봉 인근에서 만난 상인 A 씨는 “매년 관광객이 적어진다는 걸 체감한다. 성산까지 오려면 제주공항에서 버스를 타고 족히 1시간은 넘게 와야 한다. 특히 차 없이 제주를 오는 외국인 관광객들에겐 접근성이 좋지 않다”고 말했다.
반면 온평리 주민은 B 씨는 제2공항 건설에 강력하게 반대했다. B 씨는 “이미 섬의 많은 부분이 관광지화됐다고 생각한다. 본래 제주는 고요하고 평화로운 섬이다. 성산에 관광을 오는 외국인들도 이 평화로움을 누리기 위해 온다고 생각한다”며 “이곳 주민들은 삶의 터전을 뭉개면서까지 개발하길 원하지 않는다”고 말했다.
제주제2공항강행저지비상도민회의는 “현재의 저출생과 인구 고령화 등에 따른 인구구조 변화를 반영할 경우 2050년 항공수요가 2480만 명 미만으로 떨어질 수 있다”며 “공식 발표된 제주공항의 수용 능력이 연간 3155만 명임을 고려하면, 현재 제주공항 시설만으로도 장래 수요를 충분히 처리할 수 있다”고 했다. 제주도 사회협약위원회 역시 환경영향평가 검토 과정에서 여객 수요에 대한 정밀한 재진단이 필요하다고 주장했다.
반대로 찬성 측의 제주 제2공항 범도민추진위원회는 제주국제공항 이미 설계용량을 초과했다는 입장이다. 이들은 “제2공항 건설 반대 측이 과장된 수요 예측을 언급하면서 백지화를 주장하고 있다”며 “수요 예측은 어디까지나 가정으로 경제와 관광, 인구, 사회적 변수에 따라 조정될 수 있는 수치”라고 맞섰다. 제2공항은 비행기를 더 띄우기 위한 시설이 아니라 운항 밀도 완화와 비상 활주로 확보, 항공 안전 분산시스템을 구축하기 위한 안전 인프라라는 것이 이들이 주장이다.
제2공항 건설을 둘러싼 양측의 갈등이 갈수록 첨예해지는 가운데 국토부는 도민들의 의견을 최우선으로 고려하겠다는 입장을 내놨다. 국토부 관계자는 지난 11월 10일 제2공항 사업 발표 10년을 맞아 진행한 기자단 질의에서 서면 답변을 통해 “경제상황, 항공·관광정책, 환경 및 상황 변경 요인 등 수요추정에 반영하는 장·단기적 예측 자료 등을 충분히 검토해 항공수요를 예측할 것”이라며 “제주도의 요청에 따라 기본계획이 고시된 만큼 정부는 모든 단계마다 제주도 의사를 최우선할 계획”이라고 밝혔다.
수요예측 결과에 따라 계획을 재검토할 수 있는지에 대해선 “기본설계와 실시설계 등 사업 추진 단계마다 수요예측 재조사를 면밀하게 시행할 것”이라며 “그 과정과 결과를 제주도와 공유해 항공 수요에 대한 논란이 해소될 수 있도록 하겠다”고 설명했다. 이에 대해 제주 현장에서 만난 도민들은 “원론적인 답변”이라며 다소 부정적인 반응을 보였다.
#“10년 넘게 아무것도 못 하는 내 땅”
토지 거래에 묶인 성산읍 주민들은 재산권 침해를 호소하고 있다. 성산읍에서 태어나 평생을 살았다는 80대 C 씨 역시 공항 예정지에 밭을 가지고 있는 토지 소유권자다. 그에 따르면 공항 예정지는 10년 전 입지 선정 발표 때와 크게 달라지지 않았다. 특히 고성리 땅 대부분은 여전히 노지 귤을 재배하는 밭으로 쓰이고 있다고 했다.
C 씨는 “정부가 재산권 행사를 가로막고 있다”며 불만을 토로했다. 그는 “토지거래허가구역으로 묶여서 10년 넘게 기다렸다. 그런데 달라진 게 하나도 없다. 내 땅도 내 맘대로 못 한다. 대출도 안 나와서 그 사이 빚만 늘었다”며 “공항이 들어오는 건지 아닌지 확실히라도 했으면 좋겠다”고 했다.
지난 11월에는 성산읍 주민 39명이 “토지거래허가구역 지정으로 인해 지역 주민들이 기본적인 경제 활동에 제약을 받고 있다”며 제주도의회에 청원서를 제출하기도 했다.
관련 민원이 지속적으로 제기되자 제주도도 대책을 내놨다. 주민 의견을 토대로 토지거래허가구역 조기 해제 여부를 검토하기로 한 것이다. 이와 관련, 김영길 제주도 교통항공국장은 “모아진 의견을 종합 검토하기 위해 전문가 전담 조직(TF팀)을 운영하고 2026년 상반기 중 해제 여부를 결정할 방침”이라며 “주민의 적극적인 의견 제출을 부탁드린다”고 말했다. 주민 의견은 성산읍사무소와 관내 14개 리 사무소를 통해 2026년 1월 11일까지 받는다.
다만 C 씨와 함께 있던 또 다른 주민은 암암리에 토지가 거래되고 있다고 주장했다. 그는 “제주도에서 땅 주인 찾으려고 하면 안 된다. 땅 주인은 다 육지로 가야 있다”며 “제2공항이 들어선다는 발표가 있고 나서 외부에서 땅 사러 많이 왔다. 아마 여기 있는 과수원 절반 이상은 외지인들 땅일 것”이라고 말했다.
‘공항 예정지는 토지거래허가구역으로 묶여있지 않느냐’는 질문에 두 사람은 “모르는 소리 하지 말라”며 “서류 작업이 조금 필요하긴 하지만 농부로 신분을 바꾸면 거래를 할 수 있다”고 설명했다. 실제로 2024년 제주참여환경연대가 발표한 제주 제2공항 예정지 일대 필지 2480건을 전수조사한 결과에 따르면 이 지역 토지 수요자의 60% 이상은 타지역 거주자였다.
제주=최희주 기자 hjoo@ilyo.co.kr